《公共事务的治理之道》是一本讲公共选择理论的书，但主要是讲交易费用的书。其中的一些思想已经被其他学者大量研究，比如个人通过制度安排自发提供公共产品，奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中已经大量涉及。奥斯特罗姆的发展，就是讨论了制度供给的“二阶困境”，并给出了制度的交易成本分析框架。

奥斯特罗姆很强调制度供给的“二阶困境”，在她看来。一切集体行动的结果都要具备某些先决条件。比如说囚徒困境。为了让两个囚徒都坦白，必须防止囚徒进行有约束力的串供，这就要求将囚徒隔离开、分别讯问。但是，隔离囚徒、审讯囚徒、击碎囚徒之间互相信任的幻想都需要时间、精力与金钱。我们现实生活中看到的囚徒招供，都不是囚徒在一瞬间的抉择，而是历经一段时期攻心审问的结果。所以说，一切结果都依赖于制度，制度又不是简单的，而是复杂的。

既然制度是复杂的，设计制度需要时间、精力与金钱，那么，谁来设计制度呢？一旦制度设计成功，模仿是很容易的，设计制度的人难以回收成本。就此而言，理性的人是不会去设计制度的。这就是制度供给的“二阶困境”。

制度供给的“二阶困境”需要解决机制，那么解决制度供给问题的制度又有谁来制定呢？这就形成了制度供给的“三阶困境”，由此派生，直至于无穷。

一级级的制度供给困境，使得精确测算制度的优劣成为不可能的行为，制度的变化，只能是根据目前主要问题的局部改进。假如有一个全能者比较制度改变前后的优劣，他可能发现制度没有改得好，而是改得糟了。但是就改变制度的人来看，主要的问题解决了，这就足够成为改变制度的理由了。

那么，制度的问题出现在哪里呢？是交易成本，也就是维护制度的成本。还以“囚徒困境”为例，要把囚徒隔离关押、隔离审讯，都需要一定的时间、精力和金钱。如果警察人数有限，那么根据边际成本递增的一般规律，交易成本很快会变得无法容忍。为降低交易成本，就需要以其他方式降低囚徒的意志。所以，形成了我们看到的复杂审讯手段与技术。

因此，交易成本是一切制度形成、维持与改变的根本，分析交易成本，提供降低交易成本的外部环境，就是公共事务的治理之道。